Bereits im März 2015 hatte der eidgenössische Datenschutzbeauftrage (EDÖB) sogenannte Erläuterungen zur Personensicherheitsprüfung von Mitarbeitenden (im Privatbereich) erlassen. Diese Erläuterungen beantworten insbesondere die folgenden Punkte:
Die vom EDÖB veröffentlichten Erläuterungen gehen insbesondere auf die folgenden Frageestellungen ein:
- Wie müssen die Mitarbeitenden über die Personenprüfung informiert werden?
- Zu welchem Zeitpunkt darf eine Personensicherheits-Prüfung durchgeführt werden?
- Wie viele und welche Daten darf der Arbeitgeber verlangen?
- In welcher Form dürfen die Personendaten der Mitarbeitenden bearbeitet werden?
- Was ist bei einer Datenbearbeitung im Ausland zu beachten?
- Dürfen die für die Personensicherheitsprüfung erhobenen Daten nach der Überprüfung weiterverwendet werden?
- Kann der Mitarbeitende Auskunft über seine Personendaten verlangen?
- Gibt es eine Möglichkeit für die Mitarbeitenden, sich der Personensicherheitsprüfung zu widersetzen?
Öffentliches Personalrecht
Nicht nur im privaten Arbeitsrecht, sondern auch im öffentlichen Personalrecht stellt sich regelmässig die Frage nach der Rechtsstaatlichkeit von Personensicherheitsüberprüfungen, so auch im Entscheid BGE 1C_204/2018 vom 6. November 2018.
Diesem Entscheid lag folgender Sachverhalt zu Grunde:
A. war seit 2011 beim Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) angestellt. Am 16. März 2016 beantragte der Armeestab mit Ermächtigung von A. bei der Fachstelle Personensicherheitsprüfungen Bundeskanzlei (Fachstelle PSP BK) die Durchführung einer erweiterten Personensicherheitsprüfung. Zur Abklärung der finanziellen Verhältnisse ersuchte die Fachstelle A. unter anderem, eine Ermächtigungserklärung für die Steuerverwaltung unterzeichnet zu retournieren. Damit sollte er die Fachstelle ermächtigen, bei den Steuerbehörden die Steuererklärungen 2011 bis 2015 inkl. der Steuerveranlagungs- und Inkassodaten sowie Auskünfte über allfällige steuerliche Verwaltungs- und Strafverfahren einzuholen. Mit Schreiben vom 6. April 2016 teilte er der Fachstelle mit, er unterzeichne die Ermächtigungserklärung nach einer ersten Beurteilung zum heutigen Zeitpunkt mangels gesetzlicher Grundlage und infolge Unverhältnismässigkeit nicht. Mit Schreiben vom 20. April 2016 bot ihm die Fachstelle an, die Kopien der Steuererklärungen 2011-2015 inkl. sämtlicher Beilagen, die Steuerveranlagung 2015 sowie sämtliche Inkassodaten seit 2011 und Angaben über aktuelle Steuerschulden bei den Steuerbehörden selbständig anzufordern und der Fachstelle zukommen zu lassen. Ansonsten werde aufgrund der Aktenlage entschieden. Am 26. April 2016 teilte er der Fachstelle mit, dass er die Einwilligung weiterhin nicht unterzeichne. Mit Schreiben vom 13. Juni 2016 erklärte er ihr, er sei im Besitz einer Bestätigung des Steueramtes, welche für den Zeitraum ab 2011 im Wesentlichen bescheinige, dass sämtliche Steuererklärungen innert Frist eingereicht, sämtliche fälligen Steuerrechnungen bezahlt und keine steuerlichen Strafverfahren geführt wurden. Eine ähnliche Bescheinigung bezüglich Bundessteuern werde er noch einholen. Er werde die Originale anlässlich der persönlichen Befragung zu den Akten geben. Dem Schreiben legte er einen aktuellen Betreibungsregisterauszug bei.
Am 22. August 2016 führte die Fachstelle eine persönliche Befragung von A. durch. Mit Schreiben vom 16. Dezember 2016 teilte sie ihm mit, dass sie beabsichtige, infolge nicht ausreichender Daten zur Einschätzung der finanziellen Verhältnisse eine Feststellungserklärung zu erlassen und räumte ihm die Möglichkeit zur Stellungnahme ein. Am 27. März 2017 erliess sie eine Feststellungserklärung, wonach festgestellt wurde, dass zu wenig Daten für die Prüfung der finanziellen Verhältnisse vorhanden sind, um das Vorliegen eines möglichen Sicherheitsrisikos beurteilen zu können. Mit Schreiben vom 8. Mai 2017 erhob A. Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er verlangte die Aufhebung der Verfügung der Fachstelle und den Erlass einer Sicherheitserklärung im Sinne von Art. 22 Abs. 1 lit. a der Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen vom 4. März 2011.
Erhobene Rügen:
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns (Art. 5 BV) und der Privatsphäre (Art. 13 BV). Es fehle eine gesetzliche Grundlage und ein öffentliches Interesse, zudem sei der Eingriff in seine Privatsphäre unverhältnismässig. Art. 20 des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120) erlaube keine umfassende Erhebung der Steuerdaten. Nach seiner Auffassung sei zudem die Befragung von Drittpersonen gestützt auf Art. 20 Abs. 2 lit. e BWIS ohne ernsthafte Anzeichen für Sicherheitsrisiken nicht zulässig. Angaben zu Krankheitskosten oder Schenkungen müssten grundsätzlich nicht offengelegt werden. Die von ihm gelieferten Angaben gäben hinreichend Aufschluss über seine finanzielle Lage. Insbesondere lasse sich mithilfe der Bestätigung des Steueramts, wonach er sämtliche Steuern fristgerecht bezahlt habe, keine Steuerschulden bestünden und weder ein Nachsteuerverfahren noch ein Steuerstrafverfahren durchgeführt worden sei, rechtsgenügend schliessen, dass er keine finanziellen Probleme habe. Schliesslich kritisiert er eine angeblich inkonsistente Praxis der Fachstelle. Diese habe 2011 eine Sicherheitserklärung abgegeben, obwohl sie damals für gewisse Jahre nicht über die Steuererklärungen bzw. Surrogate verfügt habe.
Erwägungen des Bundesgerichts:
- Die vorliegend in Frage stehende erweiterte Personensicherheitsprüfung mit Befragung stellt als die eingehendste Prüfungsstufe einen erheblichen Eingriff in die von Art. 13 BV geschützte Privatsphäre des Betroffenen dar (vgl. Art. 9 ff. PSPV und BGE 130 II 473 E. 4.5 S. 479).
- Die in Frage stehende erweiterte Personensicherheitsprüfung mit Befragung stellt als die eingehendste Prüfungsstufe einen erheblichen Eingriff in die von Art. 13 BV geschützte Privatsphäre des Betroffenen dar (vgl. Art. 9 ff. PSPV und BGE 130 II 473 E. 4.5 S. 479). Eine Einschränkung dieses Grundrechts ist zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV).
- Die Prüfbehörde erlässt gemäss Art. 22 Abs. 1 PSPV eine Sicherheitserklärung, wenn sie die Person als unbedenklich beurteilt (lit. a), eine Sicherheitserklärung mit Auflagen, wenn sie die Person als Sicherheitsrisiko mit Vorbehalt beurteilt (lit. b), eine Risikoerklärung, wenn sie die Person als Sicherheitsrisiko beurteilt (lit. c) oder eine Feststellungserklärung, wenn für die Beurteilung zu wenig Daten vorhanden sind (lit. d).
- In Bezug auf Risikoerklärungen hat das Bundesgericht festgehalten, es sei nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts oder des Bundesgerichts, den Massstab für sicherheitsrelevante Bedenken zu definieren. Der Fachstelle komme zudem in dieser Hinsicht aufgrund ihres technischen Wissens ein Ermessensspielraum zu (Urteil 8C_283/2013 vom 8. November 2013 E. 6.1 mit Hinweisen). Dies muss umso mehr gelten, wenn es wie vorliegend um die Frage geht, über welche Daten die Fachstelle verfügen muss, um überhaupt eine Beurteilung vornehmen zu können. Nach der nicht zu beanstandenden Praxis des Bundesverwaltungsgerichts ist weiter ein gewisser Schematismus bei der Prüfung von sicherheitsrelevanten Funktionen unumgänglich (BVGE 2015/17E. 3.3.3 mit Hinweisen).
- Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass eine Personensicherheitsprüfung ihren Zweck nur erfüllen kann, wenn die sicherheitsrelevanten Informationen nicht nur erhoben, sondern auch verifiziert werden können. Wenn unter anderem eine seriöse Beurteilung einer möglichen Erpressbarkeit, aber auch der Vertrauenswürdigkeit und Integrität einer Person gemacht werden soll, kann es deshalb unter Umständen notwendig sein, die Aussagen der betroffenen Person durch das Konsultieren weiterer Quellen zu überprüfen. Die Fachstelle kann nicht davon ausgehen, dass die Aussagen einer betroffenen Person in jedem Fall der Wahrheit entsprechen (Urteil des BVGer A-7512/2006 vom 23. August 2007 E. 4.3).
Nach vollumfänglicher Prüfung wies das Bundesgericht die Beschwerde ab.
Autor: Nicolas Facincani