Im Entscheid vom 16. Mai 2024 (1C_566/2023) hatte sich das Bundesgericht mit der Frage auseinandergesetzt, ob der Kanton Zürich als Arbeitgeber seine Fürsorgepflicht gegenüber einem Arbeitnehmer verletzt hat, indem dieser aufgrund hoher Arbeitsbelastung seine Arbeitsfähigkeit verloren habe und sich darauffolgend gezwungen sah vorzeitig seinen Altersrücktritt anzutreten.
Sachverhalt
Der Beschwerdeführer A. (nachfolgend Arbeitnehmer) war seit 2007 als Adjunkt beim Stadthalteramt des Bezirks U. im Kanton Zürich tätig. Nach eigenen Angaben bearbeitete der Arbeitnehmer in seiner Funktion als Adjunkt eine sehr hohe Anzahl von Fällen, was aus seiner Sicht zu einer unzumutbaren Arbeitsbelastung führte. Trotz seiner wiederholten Aufforderung seinerseits, zusätzliches Personal einzustellen, wurden keine entsprechenden Massnahmen seitens des Arbeitgebers ergriffen. Der Gesundheitszustand des Arbeitnehmers verschlechterte sich zunehmend und ab Mai 2018 war der Arbeitnehmer schliesslich wegen vollständiger Arbeitsunfähigkeit krankgeschrieben. Der Arbeitgeber forderte den Arbeitnehmer auf, seine Arbeit am 6. Mai 2019 in einem Teilzeitpensum wieder aufzunehmen und drohte ihm für den Fall der Weigerung mit personalrechtlichen Konsequenzen. Der Arbeitnehmer entschloss sich daraufhin, zum Schutze seiner Gesundheit, das Arbeitsverhältnis durch Kündigung aufzulösen. Der Arbeitnehmer ersuchte den Regierungsrat, um die Entrichtung von Schadenersatz und Genugtuung wegen Verletzung der Fürsorgepflicht.
Argumentation des Arbeitnehmers
Der Arbeitnehmer war seinem Arbeitgeber gemäss der Darstellung der Vorinstanz im Wesentlichen vor, durch übermässige Arbeitsbelastung und eine damit einhergehende fortgesetzte Verletzung der Fürsorgepflicht seine Arbeitsunfähigkeit verursacht zu haben. Namentlich habe die Zahl der Fälle, die der Beschwerdeführer als Adjunkt habe bearbeiten müssen, das Mehrfache der Anzahl Fälle betragen, die Personen in gleicher Funktion bei anderen Statthalterämtern hätten bearbeiten müssen. Seine wiederholte Forderung nach zusätzlichen Stellen sei ungehört geblieben. Anfang Mai 2019 sei er schliesslich zu Unrecht und in Missachtung ärztlicher Empfehlungen aufgefordert worden, vorerst mit einem reduzierten Pensum wieder am Arbeitsplatz zu erscheinen, unter der Androhung, das Arbeitsverhältnis werde andernfalls fristlos aufgelöst. Zum Schutz seiner Gesundheit sei der Beschwerdeführer gezwungen gewesen, das Anstellungsverhältnis durch Kündigung aufzulösen.
Entscheid der Vorinstanz
Die Vorinstanz hielt fest, allein aus der Zahl der vom Arbeitnehmer bearbeiteten Übertretungsstraffälle lasse sich nicht auf eine ungenügende Arbeitsorganisation schliessen. Zwar erscheine sehr zweifelhaft, ob das Statthalteramt im fraglichen Zeitraum über eine hinreichende Personalausstattung verfügt habe. Angesichts der tiefen Pendenzen, unauffälliger Arbeitszeitsaldi und qualitativ guter Arbeit hätten die Vorgesetzten vor der Erkrankung des Arbeitnehmers jedoch davon ausgehen dürfen, die Arbeitsorganisation sei genügend. Es sei nicht ersichtlich, dass sich der Beschwerdeführer wegen einer Überlastung an seine Vorgesetzten gewendet hätte, und es hätten bis zu seiner Ferienrückkehr im Februar 2018 auch keine konkreten Hinweise für eine Überlastung bestanden. Die Vorinstanz stützte sich dabei insbesondere auf die Aussagen des Arbeitnehmers, des früheren Statthalters und der heutigen Statthalterin anlässlich der Instruktionsverhandlung.
Im Zusammenhang mit den Ereignissen vor der Kündigung durch den Arbeitnehmer führte die Vorinstanz aus, dieser habe zwar durchaus berechtigte Zweifel gehabt, ob seine Stelle in einer den medizinischen Anforderungen genügenden Weise angepasst werden könne. Er habe sich jedoch geweigert, an seinen Arbeitsplatz zurückzukehren, ohne sich auf Gespräche über die Rahmenbedingungen einer Wiederaufnahme seiner Arbeitstätigkeit einzulassen. Da die Statthalterin eine der Einschätzung des Vertrauensarztes entsprechende Ausgestaltung der Arbeitsstelle zugesichert habe und der Wiedereinstieg zusätzlich durch ein Case Management habe begleitet werden sollen, sei eine Wiederaufnahme der Arbeit nicht von Anfang an unzumutbar erschienen. Zwar seien die an den Rechtsvertreter des Arbeitnehmers gerichteten Schreiben von Ende April 2019 in unnötig scharfem Ton gehalten gewesen. Die darin enthaltenen Hinweise auf mögliche personalrechtliche Konsequenzen, sollte er die Mitwirkung an den Abklärungen für den Wiedereinstieg am bisherigen Arbeitsplatz weiterhin verweigern, hätten indes kein unzulässiges Druckmittel dargestellt. Dem Arbeitnehmer sei nicht direkt die fristlose Kündigung angedroht, sondern nur die Bandbreite möglicher Sanktionen aufgezeigt worden, deren schwerste die fristlose Kündigung gewesen wäre.
Insgesamt habe der Arbeitgeber nach Auffassung der Vorinstanz mit der Aufforderung an den Beschwerdeführer, die Arbeit am 6. Mai 2019 mit einem Teilzeitpensum wiederaufzunehmen, die Fürsorgepflicht nicht verletzt. Insbesondere habe im Zeitpunkt der Kündigung durch den Beschwerdeführer keine Situation bestanden, in der ihm objektiv betrachtet nur noch dieser Schritt geblieben sei, um seine Gesundheit zu schützen.
Abschliessend hielt die Vorinstanz fest, der Arbeitnehmer habe weder bezüglich der Arbeitsunfähigkeit des Beschwerdeführers noch betreffend die Aufforderung zur Wiederaufnahme der Arbeit die personalrechtliche Fürsorgepflicht verletzt. Damit fehle es an der Voraussetzung der Widerrechtlichkeit im Sinne der Staatshaftungsgesetzgebung. Da des Weiteren keine schwere Persönlichkeitsverletzung vorliege, bestehe auch kein Anspruch auf eine Genugtuung.
Erwägungen des Bundesgerichts
Nach § 39 des Personalgesetzes des Kantons Zürich vom 27. September 1998 (LS 177.10) achtet der Kanton die Persönlichkeit der Angestellten und schützt sie. Er nimmt auf deren Gesundheit gebührend Rücksicht (Abs. 1). Er trifft die zum Schutz von Leben, Gesundheit und persönlicher Integrität seiner Angestellten erforderlichen Massnahmen (Abs. 2). Die Vorinstanz leitet daraus insbesondere eine Pflicht des Kantons ab, die betrieblichen Einrichtungen und den Arbeitsablauf so zu gestalten, dass Gesundheitsgefährdungen und Überbeanspruchungen der Angestellten nach Möglichkeit vermieden werden. Diese dürften weder in qualitativer noch in quantitativer Hinsicht derart belastet werden, dass auf die Dauer ihre physische oder psychische Gesundheit beeinträchtigt wird. Eine Fürsorgepflichtverletzung des Arbeitgebers sei jedoch nur gegeben, wenn eine klare, objektivierbare Überlastungssituation vorliegt und er diese nicht beseitigt, obwohl die Überlastung der angestellten Person erkennbar sei bzw. dem Arbeitgeber angezeigt wurde und die Beseitigung der belastenden Umstände möglich und zumutbar sei.
Hierzu das Bundesgericht
5.2.1. Die Auffassung der Vorinstanz, von der Anzahl bearbeiteter Fälle könne nicht auf Mängel in der Arbeitsorganisation geschlossen werden (vorne E. 3.2), erscheint nicht unhaltbar. Sodann ist es auch nicht willkürlich, dass die Vorinstanz stattdessen auf die Pendenzen, Arbeitszeitsaldi, qualitative Bewertung der Arbeit und krankheitsbedingten Absenzen des Beschwerdeführers abstellte und festhielt, gestützt darauf hätten seine Vorgesetzten davon ausgehen dürfen, die Arbeitsorganisation sei genügend, sodass es dem Beschwerdeführer oblegen hätte, seine Überlastung kundzutun.
5.2.2. Insoweit kann der Vorinstanz nicht vorgeworfen werden, zu Unrecht keine weiteren Ermittlungen zu Anzahl und Art der vom Beschwerdeführer erledigten Fälle angestellt zu haben. Dass der Beschwerdeführer über Jahre hinweg viel geleistet und speditiv gearbeitet hat, ist im Übrigen unbestritten, aber für sich genommen kein Hinweis auf eine gesundheitsschädigende Arbeitsüberlastung, die für seine Vorgesetzten objektiv erkennbar gewesen wäre.
5.3. Weiter moniert der Beschwerdeführer, es sei aktenwidrig, wenn die Vorinstanz festhalte, er habe sich nie wegen einer Überlastung an seine Vorgesetzten gewendet und mehr Personal gefordert. Eine willkürfreie und faire Würdigung der Aussagen des früheren Statthalters und der heutigen Statthalterin hätte im Gegenteil zu Tage gebracht, dass die Vorgesetzten von seiner Überlastung Kenntnis gehabt hätten.
5.3.1. Der frühere Statthalter gab anlässlich der Zeugenbefragung durch die Vorinstanz zwar an, die Überlastung des Beschwerdeführers und der zusätzliche Personalbedarf sei sicher ein Thema gewesen. Seit der Anstellung eines zweiten Adjunkten habe sich der Beschwerdeführer jedoch ihm gegenüber nicht mehr dahingehend geäussert, er hätte zu viel zu tun. Die jetzige Statthalterin gab zu Protokoll, es sei zwar immer ein Thema gewesen, dass sie viel zu tun hatten. Es sei ihr aber nicht bewusst gewesen und der Beschwerdeführer habe sich ihr gegenüber auch nie dahingehend geäussert, dass dies bei ihm zu einer Überlastungssituation geführt habe.
Wenn die Vorinstanz gestützt hierauf zum Schluss gelangt, der Beschwerdeführer habe sich – zumindest seit der Anstellung des zweiten Adjunkten – nie wegen einer Überlastung an seine Vorgesetzten gewendet, stellt dies keine offensichtlich unrichtige Tatsachenfeststellung dar. Zwar dürfte die Arbeitslast auch danach hoch gewesen sein, was zwischen den Verfahrensbeteiligten ohnehin unbestritten ist. Aus der Forderung nach mehr Personal konnte aber nicht geschlossen werden, der Beschwerdeführer wäre einer gesundheitsschädigenden Arbeitslast ausgesetzt gewesen, geschweige denn, er hätte seine Vorgesetzten vor seiner Krankschreibung auf eine Überlastungssituation hingewiesen.
5.3.2. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, auf die Aussagen des früheren Statthalters könne nicht abgestellt werden, weil dieser Kenntnis von den Eingaben des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers gehabt habe, kann ihm nicht gefolgt werden. Der Vorhalt, der frühere Statthalter habe alles Interesse daran, die Sachlage so darzustellen, dass der Beschwerdeführer sich nie über zu viel Arbeit beklagt oder nach der Anstellung des zweiten Adjunkten mehr Personal verlangt hätte, ist rein spekulativer Natur. Gleiches gilt für den Vorwurf an die Adresse der jetzigen Statthalterin, sie verstricke sich in Widersprüche, indem sie einerseits geltend mache, von der Überlastung des Beschwerdeführers keine Kenntnis gehabt zu haben, andererseits aber keinen plausiblen Grund dafür nenne, weshalb sie ihm geraten habe, einen Arzt aufzusuchen. Dass die Statthalterin zunächst ein privates Problem als Ursache für den angeschlagenen Zustand des Beschwerdeführers vermutete und nicht direkt auf eine Überlastungssituation am Arbeitsplatz schloss, wie von der Vorinstanz festgehalten, ist unter Willkürgesichtspunkten nicht zu beanstanden.
5.4. Damit bleibt zu prüfen, ob die Vorinstanz auch mit Bezug auf die Umstände, die zur Kündigung durch den Beschwerdeführer geführt haben, eine Fürsorgepflichtverletzung und damit ein widerrechtliches Verhalten des Beschwerdegegners verneinen durfte.
5.4.1. Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, es seien für seine geplante Rückkehr im Mai 2019 keine hinreichenden Rahmenbedingungen geschaffen worden. Sein behandelnder Psychiater habe in einem Bericht vom 27. März 2019 festgehalten, eine Rückkehr des Beschwerdeführers an seinen bisherigen Arbeitsplatz sei aus ärztlicher Sicht „absolut unzumutbar“. Die Vorinstanz konstruiere einen Widerspruch zwischen dem Verlaufsbericht des behandelnden Arztes und dem Gutachten des Vertrauensarztes, der nicht bestehe. Auch der Vertrauensarzt habe ausgeführt, unterbesetzte Stellen – insbesondere, wenn die Arbeit an Fristen gebunden sei, die ungeachtet der Arbeitslast einzuhalten seien – seien unzumutbar. Die Aufforderung der stellvertretenden Personalbeauftragten vom 30. April 2019, der Beschwerdeführer habe am 6. Mai 2019 zur Arbeit zu erscheinen, ansonsten er mit personalrechtlichen Konsequenzen bis hin zur fristlosen Kündigung rechnen müsse, habe aufgrund des Gesundheitszustands des Beschwerdeführers ein unzulässiges Druckmittel dargestellt. Es sei noch nicht einmal die Beantwortung der dem Vertrauensarzt gestellten Zusatzfragen bzw. die Wiedererteilung der Vollmacht an den Vertrauensarzt abgewartet worden. Der Beschwerdegegner habe den kranken Beschwerdeführer zur Arbeitsaufnahme aufgefordert, obwohl er gar nicht gewusst habe, ob die Rückkehr an den Arbeitsplatz zumutbar sei, wie die unbeantworteten Zusatzfragen belegten. Die Vorinstanz werfe dem Beschwerdeführer somit zu Unrecht vor, mit seiner Verweigerungshaltung eine Wiedereingliederung vereitelt zu haben.
5.4.2. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich, dass der Beschwerdeführer sich nicht mit der Case Managerin in Verbindung setzte, die ihm im Sommer 2018 eigens zum Zweck seiner Wiedereingliederung bestellt wurde. Er liess sich auch nicht auf Gespräche mit seiner Vorgesetzten ein, die ihm mit Schreiben vom 16. April 2019 zusicherte, es werde ihm anlässlich seines für den 6. Mai 2019 geplanten Wiedereinstiegs mit einem Pensum von 50 % eine vertretbare Arbeitsmenge zugeteilt. Stattdessen hielt er über seinen Rechtsvertreter unter Hinweis auf die notorisch hohe Geschäftslast des Statthalteramts pauschal fest, eine Rückkehr an seinen bisherigen Arbeitsplatz sei aus medizinischer Sicht nicht zumutbar. Zudem widerrief der Beschwerdeführer die Vollmacht an den Vertrauensarzt, während die medizinischen Abklärungen noch im Gange waren.
Die in diesem Zusammenhang vorgetragene Sachverhaltskritik des Beschwerdeführers ist unbegründet, soweit sie überhaupt den Begründungsanforderungen genügt (vgl. E. 2). Sodann ist seine Behauptung, er hätte bei einem Wiedereinstieg im Mai 2019 einer ähnlich grossen Arbeitslast wie ehedem gegenübergestanden und eine aus medizinischer Sicht zumutbare Ausgestaltung seiner bisherigen Stelle wäre nicht möglich gewesen, rein hypothetischer Natur. Der Beschwerdeführer blendet aus, dass er sich entgegenhalten lassen muss, im Rahmen des Wiedereingliederungsversuchs nicht genügend mitgewirkt zu haben. Ob die aus medizinischer Sicht notwendigen Voraussetzungen am bisherigen Arbeitsplatz tatsächlich hätten geschaffen werden können, kann insofern offenbleiben. Immerhin ist der Vorinstanz beizupflichten, dass dies in der Beurteilungskompetenz der Anstellungsbehörde und nicht des Vertrauens- oder des behandelnden Arztes lag. Es verstösst jedenfalls nicht gegen das Willkürverbot, wenn die Vorinstanz unter den gegebenen Umständen im Verhalten des Beschwerdeführers eine Weigerungshaltung erblickt und eine Verletzung der personalrechtlichen Fürsorgepflicht seitens des Beschwerdegegners verneint hat.
5.5. Die Vorinstanz verletzte folglich kein Bundesrecht, indem sie den Schadenersatz- und Genugtuungsanspruch des Beschwerdeführers verneint hat.
Verspätete Rüge der Befangenheit
In formeller Hinsicht rügte der Arbeitnehmer die Befangenheit von der Direktion der Justiz und des Innern, da diese als Verfahrenspartei auftrete. Nach Art. 29 Abs. 1 BV dürfe eine Behörde, die am Sachverhalt als Partei beteiligt sei, im Rekursverfahren nicht auch noch als verfahrensleitende Behörde auftreten, was gegen den Grundsatz der richtigen und unparteiischen Zusammensetzung der Entscheidbehörde verstosse.
Die Vorinstanz erachtete die Rüge als begründet, sie wurde jedoch verspätet erhoben, erst zum Zeitpunkt des zweiten Schriftenwechsels, obwohl der Arbeitnehmer bereits mit der Eingangsbestätigung des Rekurses darauf hingewiesen worden war. Die bundesrechtliche Rechtsprechung verlangt gestützt auf Treu und Glauben, dass Einwendungen im Zusammenhang mit dem Verfahren so früh wie möglich vorgebracht werden sollen, d.h. dass sie bei erster Gelegenheit nach Kenntniserlangung vorgebracht werden. Die Vorinstanz konnte diese Rüge daher ohne Verletzung von Bundesrecht als verspätet zurückweisen.
Entscheid des Bundesgerichts
Das Bundesgericht entschied, dass weder eine Verletzung Fürsorgepflicht noch die Voraussetzung der Widerrechtlichkeit für die Staatshaftung vorliege. Die Fürsorgepflicht wurde nicht verletzt, da die vom Arbeitgeber getroffenen Massnahmen angemessen waren und keine objektiv unzumutbare Belastung des Arbeitnehmers vorlag. Zudem habe sich der Arbeitnehmer nicht an Gesprächen zur Anpassung seiner Arbeitsbedingungen beteiligt. Eine Verletzung von Bundesrecht lag somit nicht vor, weshalb die Beschwerde wurde vom Bundesgericht abgewiesen wurde. Der Arbeitnehmer als Beschwerdeführer hat daher auch keinen Anspruch auf Schadenersatz oder Genugtuung.
Zur Fürsorgepflicht des Arbeitgebers siehe auch (Auswahl):
- Arbeitgeberkündigung – Erhöhte Fürsorgepflicht bei älteren Arbeitnehmern
- Verhinderung von Arbeitsunfällen – Fürsorgepflicht
- Kündigung nach Verletzung der Fürsorgepflicht – Missbräuchlich!
- Verlust des Bewusstseins – Verletzung der Fürsorgepflicht?
- Schadenersatz bei missbräuchlicher Kündigung
- Fürsorgepflicht – Unfall an Stanzmaschine
- Leiterunfall beim Kirschenpflücken – Fürsorgepflichtverletzung
- Übernahme der Anwaltskosten
- Haftung von juristischer Person bei Fürsorgepflichtverletzung
Autor: Nicolas Facincani / Vivienne Tschanz
Weitere umfassende Informationen zum Arbeitsrecht finden Sie hier.