Bund und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicherheit des Landes und den Schutz der Bevölkerung (Art. 57 Abs. 1 BV). Um Gefährdungen der inneren Sicherheit frühzeitig abzuwehren, trifft der Bund vorbeugende polizeiliche Massnahmen gemäss dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120). Dazu zählen Personensicherheitsprüfungen (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a BWIS).
Ziel der Personensicherheitsprüfung ist es, bei Personen, welche eine gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a bis e BWIS sensible Arbeit verrichten oder verrichten würden, Sicherheitsrisiken aufzudecken. Der Bundesrat hat in der Botschaft dazu ausgeführt, eine der heikelsten und intensivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entstehe dann, wenn an besonders wichtigen Schlüsselpositionen eingesetzte Personen Verrat übten, gegen den Staat selber arbeiteten oder seine Institutionen auf rechtswidrige Art verändern wollten. Es sollten dort nur Personen eingesetzt werden, die nicht erpressbar seien und Gewähr böten, das ihnen entgegengebrachte Vertrauen nicht zu missbrauchen (Botschaft vom 7. März 1994 zum Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit und zur Volksinitiative „S.o.S. Schweiz ohne Schnüffelpolizei“, BBl 1994 II 1147 Ziff. 123.2). Als Sicherheitsrisiken gelten nach der Praxis unter anderem Korruption, finanzielle Probleme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel (Urteil 1C_142/2018 vom 6. November 2018 E. 2.4 mit Verweis auf das Urteil 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 2).
Art. 20 Abs. 1 BWIS sieht vor, dass bei der Sicherheitsprüfung sicherheitsrelevante Daten über die Lebensführung der betroffenen Person erhoben werden, insbesondere über ihre engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse, ihre finanzielle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche die innere oder die äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise gefährden können (Satz 1). Über die Ausübung verfassungsmässiger Rechte werden keine Daten erhoben (Satz 2).
In BGer 8C_543/2022 vom 9. März 2023 hatte sich das Bundesgericht mit einer Kündigung auseinanderzusetzen, welche nach einer nicht bestandenen Personensicherheitsprüfung erfolgte.
Sachverhalt
Die Fachstelle Personensicherheitsprüfungen der Bundeskanzlei (Fachstelle PSP BK) hatte am 17. August 2018 ein Verfahren um Wiederholung der erweiterten Personensicherheitsprüfung, welcher sich die Arbeitnehmerin erstmals im Jahr 2013 unterzogen hatte.
Das Verfahren mündete am 16. August 2019 in eine Risikoerklärung nach Art. 22 Abs. 1 lit. c PSPV („Die Person wird als Sicherheitsrisiko beurteilt“). Mit Urteil vom 15. Juli 2020 hob das Bundesverwaltungsgericht die Risikoerklärung auf und erliess stattdessen eine Feststellungserklärung nach Art. 22 Abs. 1 lit. d PSPV. Es führte dazu aus, gestützt auf fehlende Steuerdaten in den Jahren 2012 bis 2017 resp. die lückenhaften Unterlagen betreffend die finanzielle Situation der Arbeitnehmerin und ihres damaligen Ehemannes seien zu wenig Daten zur Beurteilung des Sicherheitsrisikos ab dem Jahr 2012 vorhanden. Eine Risikoeinschätzung – positiv wie negativ – sei nach Auffassung des Gerichts deshalb nicht möglich.
Der öffentlich-rechtliche Arbeitsvertrag vom 17. April resp. 9. Mai 2019 enthielt unter dem Titel „Personensicherheitsprüfung“ eine Klausel, wonach es einen Grund für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses nach Art. 10 Abs. 3 lit. f BPG darstellt, wenn während der Funktionsausübung keine Verfügung mit der Sicherheitserklärung „unbedenklich beurteilt“ nach Art. 22 Abs. 1 lit. a PSPV erlassen wird.
Am 23. Juni 2021 löste der Arbeitgeber das Arbeitsverhältnis mit der Arbeitnehmerin auf, dies unter Verweis auf die fehlende Sicherheitserklärung und den damit einhergehenden Wegfall einer vertraglichen Anstellungsbedingung gemäss Art. 10 Abs. 3 lit. f BPG.
Die Vorinstanz schützte dieses Vorgehen (Urteil vom 4. August 2022), wobei sie auch die Verhältnismässigkeit der Kündigung bejahte und einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine Entschädigung gemäss Art. 34b Abs. 1 lit. a BPG oder eine Abgangsentschädigung nach Art. 19 Abs. 3 BPG verneinte.
Vorbringen der Arbeitnehmerin
Die Arbeitnehmerin sah eine Bundesrechtsverletzung darin, dass die Vorinstanz die Bestimmungen zur Einleitung einer Personensicherheitsprüfung falsch angewendet habe. Einzig der Arbeitgeber habe es zu vertreten, dass nach der Feststellungserklärung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 15. Juli 2020) keine (weitere) Personensicherheitsprüfung vorgenommen worden sei. Damit sei der angerufene Kündigungsgrund des Wegfalls einer Vertragsbedingung nicht ihr, sondern dem Arbeitnehmer anzulasten.
Das Bundesverwaltungsgericht
Im angefochtenen Urteil vom 4. August 2022 hielt das Bundesverwaltungsgericht fest, es seien keine Hinweise dafür ersichtlich, dass die Arbeitnehmerin im Nachgang zum Urteil vom 15. Juli 2020 sachdienliche Vorkehren getroffen hätte, gegen den Zustand der fehlenden Vertragsbedingung etwas zu unternehmen, obwohl sie unbestrittenermassen gewusst habe, dass sie ohne aktuelle Sicherheitserklärung ihre bisherige Tätigkeit nicht habe ausüben können. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb sie nach ihrer Genesung ab dem 1. November 2020 nicht selbst die Initiative ergriffen habe, die Voraussetzungen für die Wiedererlangung einer Sicherheitserklärung zu schaffen, sei es indem sie sich bei ihrem Arbeitgeber konkret erkundigt hätte, was sie hinsichtlich der Wiederaufnahme der alten oder der Veranlassung einer neuen Personensicherheitsprüfung tun müsse, oder dass sie der Fachstelle PSP BK – wie im Urteil vom 15. Juli 2020 vorgeschlagen – die fehlenden Akten nachgereicht hätte. Zwar habe die Arbeitnehmerin den Arbeitgeber wiederholt um Anweisungen betreffend das weitere Vorgehen gebeten. Die Anfragen hätten sich aber als sehr unbestimmt und passiv abwartend erwiesen. Wenn die Arbeitnehmerin im Herbst 2020 tatsächlich an ihren bisherigen Arbeitsplatz hätte zurückkehren wollen, so wäre von ihr eine aktivere Rolle zu erwarten gewesen. Stattdessen habe sie, noch bevor sie wieder arbeitsfähig gewesen sei, am 21. September 2020 signalisiert, dass sie an einer Auflösung des Arbeitsvertrages im gegenseitigen Einvernehmen interessiert sei. Daraus sei zu schliessen, dass sie in diesem Zeitpunkt – nach einjähriger, krankheitsbedingter Abwesenheit – nicht zwingend an ihren Arbeitsplatz habe zurückkehren wollen, auch wenn sie ihre Arbeit per 1. November 2020 grundsätzlich angeboten habe. Die Anfrage der Beschwerdeführerin vom 14. April 2021 bei der Fachstelle PSP BK, wie das weitere Vorgehen hinsichtlich Erlangung einer gültigen Prüfung nach Art. 12 PSPV sei, müsse im Übrigen als verspätet betrachtet werden.
Das Bundesgericht
Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab:
6.4. Was die Beschwerdeführerin gegen diese überzeugende Beurteilung vorbringt, ist nicht stichhaltig.
6.4.1. Es mag sein, dass die Einleitung einer Personensicherheitsprüfung Sache der mit der Vorbereitung der Anstellung betrauten oder der für die Aufgabenübertragung zuständigen Stelle ist (vgl. Art. 14 Abs. 1 PSPV). Eine solche Prüfung wurde denn auch im August 2018 von der zuständigen Behörde eingeleitet und fand mit der Risikoerklärung der Fachstelle PSP BK (Verfügung vom 16. August 2019) ihren Abschluss. Das von der Beschwerdeführerin in der Folge angestrengte Beschwerdeverfahren endete mit der Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, dass für die Beurteilung im Rahmen der Personensicherheitsprüfung zu wenig Daten vorhanden seien (vgl. Art. 22 Abs. 1 lit. d PSPV). Das Bundesverwaltungsgericht erwog in seinem Urteil vom 15. Juli 2020, die Beschwerdeführerin habe es der Fachstelle PSP BK in Verletzung ihrer Mitwirkungspflicht verunmöglicht, die Steuerdaten bei der kantonalen Steuerbehörde einzuholen. Zudem habe sie durch die Schwärzung sämtlicher Konten und weiterer Angaben betreffend ihren Ex-Ehemann in den Steuererklärungen sowie durch die Nichteinreichung der eingeforderten Bestätigung über allfällige steuerrechtliche Verwaltungs- und Strafverfahren eine hinreichende Erhebung sicherheitsrelevanter Daten über ihre finanzielle Situation im Sinne von Art. 20 Abs. 1 BWIS und damit die Prüfung der finanziellen Situation in den Jahren 2012 bis 2017 verhindert (E. 6.1.2 des zitierten Urteils). Dieses Urteil blieb unangefochten. Die gemäss Arbeitsvertrag verlangte Sicherheitserklärung gemäss Art. 22 Abs. 1 lit. a PSPV lag somit weiterhin nicht vor.
Es ist nicht ersichtlich, worauf die Beschwerdeführerin ihren Anspruch auf Einleitung einer neuerlichen Personensicherheitsprüfung stützt. Sie wurde im Jahr 2013 erstmals einer erweiterten Sicherheitsprüfung unterzogen. Fünf Jahre später wurde die in der Verordnung vorgesehene Wiederholung der Sicherheitsprüfung eingeleitet (vgl. Art. 18 Abs. 1 lit. c i.V.m. Art. 12 Abs. 2 lit. c PSPV). Diese wurde aufgrund der Verletzung der Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführerin mit einer Feststellungserklärung abgeschlossen. Ein Anspruch auf eine neuerliche Sicherheitsprüfung für den Fall, dass keine Sicherheitserklärung erlassen wird, ist der PSPV nicht zu entnehmen und kann unter den gegebenen Umständen mit Blick auf die bisherige Weigerungshaltung der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Offenlegung ihrer finanziellen Verhältnisse auch aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit der Kündigung nicht ohne Weiteres abgeleitet werden (vgl. E. 6.2 hiervor). Wie der Beschwerdegegner in seiner Vernehmlassung zu Recht vorbringt, hätte die Beschwerdeführerin im Rahmen der im Jahr 2018 eingeleiteten Prüfung die Möglichkeit gehabt, am Verfahren mitzuwirken und so auf das Ergebnis Einfluss zu nehmen. Inwiefern sich aus der Pflicht des Arbeitgebers, bei krankheits- oder unfallbedingter Arbeitsverhinderung einer angestellten Person diese mittels Eingliederungsmassnahmen wieder in den Arbeitsprozess einzugliedern (vgl. Art. 11a Abs. 1 der Bundespersonalverordnung [BPV; SR 172.220.111.3]) eine Pflicht des Beschwerdegegners ergeben soll, ein weiteres Personensicherheitsprüfungs-Verfahren einzuleiten, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Denn vorliegend steht nicht die Eingliederung nach krankheitsbedingter Abwesenheit zur Diskussion, sondern der Wegfall einer Anstellungsbedingung infolge fehlender Sicherheitserklärung, was die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer mangelhaften Mitwirkung im Rahmen der Wiederholung der Personensicherheitsprüfung selbst zu verantworten hat.
6.4.2. Mit Eintritt der Rechtskraft der Feststellungserklärung stand fest, dass eine Anstellungsbedingung nicht mehr gegeben war, nämlich diejenige des Vorliegens einer Sicherheitserklärung während der Dauer des Arbeitsverhältnisses. Damit lag gleichzeitig auch ein Grund für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses gemäss Art. 10 Abs. 3 lit. f BPG vor. Unter diesen Umständen wäre von der Beschwerdeführerin in der Tat ein aktiveres Vorgehen zu erwarten gewesen. Wie die Vorinstanz willkürfrei feststellte, wusste die Beschwerdeführerin, dass sie ohne aktuelle Sicherheitserklärung ihre bisherige Tätigkeit nicht würde ausüben können. Trotzdem traf sie nach der Feststellungserklärung der Vorinstanz keine sachdienlichen Vorkehren, um gegen den Zustand der fehlenden Vertragsbedingung etwas zu unternehmen; die blossen Anfragen an den Beschwerdegegner betreffend das weitere Vorgehen sind mit dem Bundesverwaltungsgericht als zu passiv abwartend zu betrachten. Dies gilt umso mehr, als die Vorinstanz die Beschwerdeführerin in ihrem Urteil vom 15. Juli 2020 auf die Möglichkeit hingewiesen hatte, die geforderten Daten nachzureichen, was es der Fachstelle PSP BK allenfalls erlaubt hätte, doch noch eine Risikobeurteilung vorzunehmen (vgl. E. 6.3 des zitierten Urteils). Dass die Beschwerdeführerin im Nachgang zu diesem Urteil von sich aus jemals signalisiert hätte, ihre finanziellen Verhältnisse resp. diejenigen ihres Ex-Ehemannes doch noch offenlegen zu wollen, ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht behauptet. Vielmehr bekundete sie – noch bevor sie wieder arbeitsfähig war – ihr Interesse an einer einvernehmlichen Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Auch wenn sie dabei gleichzeitig ihre Arbeit per 1. November 2020 anbot, durfte das Bundesverwaltungsgericht daraus willkürfrei schliessen, dass die Beschwerdeführerin – nach einjähriger, krankheitsbedingter Abwesenheit – nicht zwingend an ihren Arbeitsplatz zurückkehren wollte. Es erscheint zudem nicht bundesrechtswidrig, dass die Vorinstanz die Anfrage der Beschwerdeführerin bei der Fachstelle PSP BK vom 14. April 2021 betreffend Einleitung einer neuen Personensicherheitsprüfung, mithin neun Monate nach der Feststellungserklärung des Bundesverwaltungsgerichts und nach mehrmonatigen (erfolglosen) Verhandlungen hinsichtlich einer einvernehmlichen Vertragsauflösung, als verspätet betrachtete.
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Autor: Nicolas Facincani
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