Einstellung im Amt: Wann darf der Kanton Zürich Mitarbeitende vorsorglich von ihrer Funktion entbinden?

Wer im öffentlichen Dienst «im Amt eingestellt» wird, verliert seine Stelle nicht automatisch. Der Begriff ist insofern missverständlich: Gemeint ist eine vorsorgliche personalrechtliche Massnahme, mit der eine angestellte Person vorübergehend daran gehindert wird, ihre bisherige Funktion auszuüben. Das Arbeitsverhältnis besteht grundsätzlich weiter.

Die Einstellung im Amt ist eine einschneidende personalrechtliche Massnahme. Sie beendet das Arbeitsverhältnis nicht, kann für die betroffene Person aber erhebliche berufliche und persönliche Folgen haben. Ein Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts zeigt, dass öffentliche Arbeitgeber dabei nicht freie Hand haben.

Für Betroffene kann eine solche Massnahme trotzdem weitreichende Folgen haben. Neben dem vorübergehenden Verlust der beruflichen Tätigkeit können insbesondere die Lohnzahlung, die berufliche Reputation und die Kommunikation gegenüber Mitarbeitenden oder der Öffentlichkeit von erheblicher Bedeutung sein.

Im Personalrecht des Kantons Zürich ist die Einstellung im Amt in § 29 des Personalgesetzes (PG) geregelt.

Wann ist eine Einstellung im Amt zulässig?

Nach § 29 Abs. 1 PG kann die Anstellungs- oder Aufsichtsbehörde eine angestellte Person vorsorglich im Amt einstellen, wenn einer der gesetzlich vorgesehenen Gründe vorliegt.

Dies ist namentlich der Fall, wenn

genügend Hinweise auf einen wichtigen Grund zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses bestehen;
gegen die angestellte Person wegen eines Verbrechens oder Vergehens ein Strafverfahren eingeleitet wurde; oder
zwingende öffentliche Interessen oder eine Administrativuntersuchung eine Einstellung im Amt erfordern.

Die Behörde verfügt damit zwar über einen gewissen Handlungsspielraum. Eine Einstellung im Amt ist aber nicht bereits deshalb zulässig, weil beispielsweise eine Administrativuntersuchung eröffnet wurde oder schwerwiegende Vorwürfe gegen eine angestellte Person im Raum stehen.

Die Massnahme muss im konkreten Fall erforderlich und verhältnismässig sein.

Eine Administrativuntersuchung allein genügt nicht

Besonders deutlich zeigt dies das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2023.00386 vom 9. November 2023.

Im betreffenden Fall war die Rektorin einer kantonalen Berufsfachschule im Zusammenhang mit einem Konflikt an der Schule vorsorglich im Amt eingestellt worden. Gleichzeitig wurde ihre Stellvertretung geregelt.

Das Verwaltungsgericht hob die Einstellung im Amt auf. Das Gericht stellte klar, dass auch während einer Administrativuntersuchung nicht automatisch von der Notwendigkeit einer Einstellung im Amt ausgegangen werden darf. Zu beachten sind insbesondere das Verhältnismässigkeitsprinzip, die Fürsorgepflicht des öffentlichen Arbeitgebers und die Interessen der betroffenen Person.

Mit anderen Worten: Eine Administrativuntersuchung ist kein Freipass für eine Einstellung im Amt.

Die Behörde braucht eine ausreichende Tatsachengrundlage

Ein zentraler Kritikpunkt des Verwaltungsgerichts betraf die Aktenlage.

Dem Regierungsrat lagen für seinen Entscheid lediglich wenige Unterlagen vor. Ein wesentlicher Teil davon bestand aus Schreiben, die ihrerseits auf Aussagen Dritter beruhten. Nach Auffassung des Gerichts liess sich der im Entscheid geschilderte Sachverhalt aus den vorhandenen Akten nicht ausreichend herleiten.

Die entscheidende Behörde muss den Sachverhalt von Amtes wegen untersuchen und die vorhandenen Beweismittel selbst würdigen. Dazu müssen ihr die entscheidwesentlichen Unterlagen vorliegen.

Eine vorsorgliche Einstellung im Amt darf deshalb nicht auf einem offenkundig unvollständigen Dossier oder lediglich auf ungeprüften Vorwürfen beruhen.

Mildere Massnahmen müssen geprüft werden

Eine Einstellung im Amt ist nur zulässig, wenn sie verhältnismässig ist. Das bedeutet insbesondere, dass die Behörde prüfen muss, ob das angestrebte Ziel nicht auch mit einer weniger einschneidenden Massnahme erreicht werden kann.

Denkbar sind je nach Situation etwa:

eine vorübergehende Anpassung des Aufgabenbereichs;
organisatorische Massnahmen;
eine Einschränkung bestimmter Entscheid- oder Zugriffsrechte;
die vorübergehende Übertragung einzelner Aufgaben auf andere Personen.

Das Verwaltungsgericht beanstandete im erwähnten Fall, dass mildere Massnahmen nicht ausreichend geprüft worden waren.

Die Einstellung im Amt darf somit nicht zur Standardreaktion auf einen schwerwiegenden Konflikt werden. Sie ist eine vorsorgliche Sicherungsmassnahme für besondere Situationen.

Keine Vorverurteilung der betroffenen Person

Besondere Bedeutung hat die Einstellung im Amt bei Personen, die aufgrund ihrer Funktion öffentlich bekannt sind oder deren berufliches Umfeld von einem Konflikt weiss.

Wird eine Person plötzlich von ihrer Funktion entbunden, kann bei Mitarbeitenden, Geschäftspartnern oder in der Öffentlichkeit schnell der Eindruck entstehen, gegen sie erhobene Vorwürfe hätten sich bereits bestätigt.

Gerade darin liegt eine erhebliche Gefahr der Vorverurteilung. Das Zürcher Verwaltungsgericht betonte deshalb, dass bei der Interessenabwägung auch die möglichen Auswirkungen auf die Persönlichkeit und die berufliche Reputation der betroffenen Person berücksichtigt werden müssen.

Der öffentliche Arbeitgeber trifft gegenüber seinen Angestellten eine Fürsorgepflicht. Diese endet nicht in dem Moment, in dem Vorwürfe erhoben oder Untersuchungen eingeleitet werden.

Der zentrale Grundsatz lautet deshalb: Die Einstellung im Amt ist eine vorsorgliche Sicherungsmassnahme – keine vorweggenommene Sanktion.

Muss die betroffene Person vorher angehört werden?

Grundsätzlich ja. Nach § 31 PG sind Angestellte vor Erlass einer sie belastenden Verfügung anzuhören. Die betroffene Person muss somit grundsätzlich Gelegenheit erhalten, zu den Vorwürfen und zur beabsichtigten Massnahme Stellung zu nehmen.

Das rechtliche Gehör ist gerade bei einer Einstellung im Amt von erheblicher Bedeutung. Es ermöglicht der betroffenen Person beispielsweise,

den Sachverhalt aus ihrer Sicht darzustellen;
unrichtige oder unvollständige Angaben zu korrigieren;
Beweismittel einzureichen; und
auf weniger einschneidende Alternativen zur vollständigen Einstellung im Amt hinzuweisen.

Ist ein sofortiger Entscheid im öffentlichen Interesse notwendig, kann die vorgängige Anhörung ausnahmsweise unterbleiben. Sie muss dann jedoch so bald wie möglich nachgeholt werden.

Was geschieht mit dem Lohn?

Eine Einstellung im Amt bedeutet nicht automatisch, dass der Lohn unverändert weiterbezahlt wird.

Nach § 29 Abs. 2 PG entscheidet die zuständige Behörde über die Weiterausrichtung, Kürzung oder den Entzug des Lohnes. Spätestens mit dem Entscheid über die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses muss auch über eine allfällige Nachzahlung oder Rückzahlung entschieden werden.

Die Frage der Lohnzahlung ist deshalb von der eigentlichen Einstellung im Amt zu unterscheiden.

Für betroffene Mitarbeitende ist wichtig, dass aus dem Entscheid möglichst klar hervorgeht, welche finanziellen Folgen die Massnahme während ihrer Dauer hat.

Ist die Einstellung im Amt bereits eine Kündigung?

Nein. Die Einstellung im Amt und die Beendigung des Arbeitsverhältnisses sind rechtlich voneinander zu trennen.

Die Einstellung nach § 29 PG ist zunächst eine vorsorgliche Massnahme. Sie soll eine Situation während laufender Abklärungen sichern. Ob sich die gegen die angestellte Person erhobenen Vorwürfe bestätigen und welche personalrechtlichen Konsequenzen daraus gegebenenfalls folgen, ist separat zu beurteilen.

Das Zürcher Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang auch auf die unterschiedlichen gesetzlichen Gründe für eine Einstellung im Amt hingewiesen.

Wird die Massnahme beispielsweise mit einer Administrativuntersuchung oder zwingenden öffentlichen Interessen begründet, darf nicht ohne Weiteres gleichzeitig argumentiert werden, das Vertrauensverhältnis sei bereits derart erschüttert, dass eine Weiterbeschäftigung kaum mehr möglich sei.

Bestehen tatsächlich genügend Hinweise auf einen wichtigen Grund zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses, handelt es sich um einen anderen gesetzlichen Tatbestand.

Diese Unterscheidung ist wichtig: Die Behörde muss sich auf den tatsächlich vorliegenden gesetzlichen Grund für die Massnahme stützen.

Kann sich jede betroffene Person gegen die Einstellung im Amt wehren?

Auch die Frage des Rechtsschutzes ist nicht ganz einfach. Nach der Rechtsprechung begründet der blosse Umstand, dass eine angestellte Person bei fortlaufender Lohnzahlung vorübergehend nicht arbeiten muss, nicht in jedem Fall bereits ein schutzwürdiges Interesse an einer gerichtlichen Überprüfung.

Ein solches Interesse kann jedoch insbesondere bestehen, wenn die betroffene Person ein besonderes Interesse daran hat, ihre Tätigkeit weiter auszuüben – etwa zur Erhaltung ihrer beruflichen Fähigkeiten.

Von besonderer Bedeutung ist zudem der Persönlichkeitsschutz. Kann die Einstellung im Amt im beruflichen oder persönlichen Umfeld den Eindruck erwecken, die betroffene Person werde einer Straftat oder einer schweren Pflichtverletzung verdächtigt, kann dies ein ausreichendes Interesse an einer gerichtlichen Überprüfung begründen.

Bei Führungspersonen oder Personen in öffentlich wahrgenommenen Funktionen dürfte dieser Gesichtspunkt besonders relevant sein.

Kann das Gericht die Einstellung im Amt aufheben?

Diese Frage ist rechtlich weniger selbstverständlich, als man zunächst annehmen könnte.

Das Gesetz sieht bei einer ungerechtfertigten Einstellung im Amt grundsätzlich die Feststellung der Rechtswidrigkeit und die Zusprechung einer Entschädigung vor.

Im Urteil VB.2023.00386 stellte das Verwaltungsgericht jedoch klar, dass dies bei einem fortbestehenden Arbeitsverhältnis zu unzureichendem Rechtsschutz führen kann.

Im konkreten Fall dauerte die Einstellung im Amt weiter an und beeinträchtigte den Persönlichkeitsschutz der betroffenen Rektorin. Eine blosse spätere Feststellung der Rechtswidrigkeit hätte diesen Eingriff nicht beseitigt.

Das Verwaltungsgericht legte die gesetzlichen Bestimmungen deshalb verfassungskonform aus und hob die Einstellung im Amt auf.

Eine rechtswidrige Einstellung im Amt kann somit jedenfalls bei fortbestehendem Arbeitsverhältnis aufgehoben werden, wenn dies zur Gewährleistung eines wirksamen gerichtlichen Rechtsschutzes erforderlich ist.

Ein Rechtsmittel stoppt die Einstellung nicht automatisch

Für Betroffene besonders wichtig ist eine weitere verfahrensrechtliche Besonderheit:

Ein Rechtsmittel gegen die Einstellung im Amt hat grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung.

Das bedeutet: Auch wenn gegen die Verfügung rechtlich vorgegangen wird, bleibt die Einstellung im Amt grundsätzlich bestehen und muss zunächst befolgt werden.

Ob die aufschiebende Wirkung im konkreten Verfahren wiederhergestellt werden kann, ist gesondert zu beurteilen.

Betroffene sollten deshalb nicht davon ausgehen, dass die Einreichung eines Rechtsmittels automatisch dazu führt, dass sie bis zum Entscheid wieder ihrer bisherigen Tätigkeit nachgehen dürfen.

Was sollten Betroffene prüfen?

Wer im Amt eingestellt wird, sollte insbesondere darauf achten,

auf welchen gesetzlichen Grund die Behörde die Massnahme stützt;
welche konkreten Tatsachen und Vorwürfe dem Entscheid zugrunde liegen;
ob die Behörde über eine ausreichende Aktenlage verfügt;
ob das rechtliche Gehör gewährt wurde;
ob mildere Massnahmen geprüft wurden;
welche Auswirkungen die Massnahme auf den Lohn hat;
ob und wie gegenüber Mitarbeitenden oder der Öffentlichkeit kommuniziert wird; und
welche Rechtsmittel zur Verfügung stehen und welche Fristen laufen.

Gerade wegen der möglichen beruflichen und persönlichen Folgen empfiehlt es sich, die Rechtmässigkeit einer Einstellung im Amt frühzeitig zu prüfen.

Fazit

Die Einstellung im Amt gehört zu den einschneidendsten vorsorglichen Massnahmen des öffentlichen Personalrechts.

§ 29 PG ermöglicht dem Kanton Zürich ein rasches Eingreifen, wenn gewichtige Gründe dafür bestehen. Gleichzeitig setzt das Recht der Behörde klare Grenzen.

Das Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts VB.2023.00386 zeigt dies besonders deutlich: Eine Einstellung im Amt benötigt eine ausreichende Tatsachengrundlage, mildere Massnahmen müssen ernsthaft geprüft werden und die Interessen sowie der Persönlichkeitsschutz der betroffenen Person sind zu berücksichtigen.

Auch das rechtliche Gehör darf nicht aus dem Blick geraten. Und wird gegen die Massnahme ein Rechtsmittel ergriffen, ist zu beachten, dass dieses grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung hat.

Vor allem darf die Einstellung im Amt nicht dazu führen, dass eine angestellte Person bereits vor Abschluss der Abklärungen faktisch als schuldig behandelt wird.

Die Einstellung im Amt dient der Sicherung einer Situation – nicht der Vorwegnahme des späteren personalrechtlichen Entscheids.

Hinweis: Der Beitrag bezieht sich auf das Personalrecht des Kantons Zürich. Für Gemeinden, selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalten und andere öffentliche Arbeitgeber können abweichende Regelungen gelten.

Weitere Beiträge zum öffentlichen Dienstrecht (nicht abschliessend):

Autor: Nicolas Facincani